Parallelberichte 2023

Im August 2023 haben sowohl das „Bündnis deutscher Nichtregierungsorganisationen zur UN-Behindertenrechtskonvention“ als auch das „Deutsche Institut für Menschenrechte“ jeweils einen „Parallelbericht“ zur Umsetzung der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (BRK) veröffentlicht. Anlass hierfür waren die Sitzungen des Ausschusses der Vereinten Nationen für die Rechte von Menschen mit Behinderung zum Staatenprüfverfahren für Deutschland, die am 29. und 30.08.2023 stattfanden.

Sie sind auf den jeweiligen Webseiten veröffentlicht:

Parallelbericht des Bündnisses deutscher Nichtregierungsorganisationen,
Parallelbericht des Deutschen Instituts für Menschenrechte (DIMR).

Sie sind auch eine Reaktion auf den beschönigenden

Staatenbericht des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung.

Im folgenden werden Auszüge aus den Parallelberichten wiedergegeben zu Themen, die in den Diskussionen der Workshops immer wieder angesprochen wurden. Mit der Auswahl der Auszüge ist keine Bewertung verbunden, dass diese wichtiger wären als die nicht ausgewählten Teile der Berichte.

Wir geben im folgenden wieder:

Die angegebenen Artikel sind solche der BRK.

Partizipation in Artikel 4

Parallelbericht des Bündnisses deutscher Nichtregierungsorganisationen

„Partizipation

Die Partizipation von Menschen mit Behinderungen einschließlich junger Menschen über die sie vertretenden Organisationen ist weiterhin ungenügend. Es gibt noch keine Beteiligungsstandards, obwohl der DBR bereits 2018 und 2022 seine Forderungen hierzu vorgelegt hat.4 Fristen für Stellungnahmen zu Gesetzesentwürfen sind zu kurz und übersandte Dokumente nicht barrierefrei. Der steuerfinanzierte Partizipationsfonds im Behindertengleichstellungsgesetz (BGG), der seit 2016 Organisationen von Menschen mit Behinderungen die Arbeit ermöglichen soll, bietet keine Basis-, sondern nur eine Projektfinanzierung. Somit ist nach wie vor keine kontinuierliche Arbeit der Selbstvertretungsorganisationen gewährleistet. Die Administration ist dabei so komplex, dass der Fonds eine teils abschreckende Wirkung entfaltet.

Empfehlungen

[…]

  • Erarbeitung verbindlicher Partizipationsstandards.
  • Unkomplizierte langfristige Förderung von Organisationen von Menschen mit Behinderungen.“
Fußnote

„4 DBR-Forderungspapier „Nichts über uns ohne uns – Zur notwendigen Entwicklung von Partizipationsstandards“ vom 20. April 2022, https://www.deutscher-behindertenrat.de/ID275249

Parallelbericht der Monitoring-Stelle

„Artikel 4: Allgemeine Verpflichtungen

Partizipation

Situationsbeschreibung
  1. Eine angemessene Partizipation von Menschen mit Behinderungen und ihren Organisationen findet weder auf allen politischen Ebenen statt noch in allen Zuständigkeitsbereichen.
  2. Auf Bundesebene gab es vereinzelt gute Ansätze und neue Formate, etwa der vom Bundesjustizministerium gesteuerte Prozess im Vorfeld der jüngsten Reform des Betreuungsrechts sowie anfänglich die Erarbeitung des Bundesteilhabegesetzes (BTHG) ab 2014.3 Jedoch wurde bei Letzterem nicht transparent begründet, warum viele Ergebnisse des Beteiligungsverfahrens nicht in die im Jahr 2016 vorgelegten Gesetzentwürfe eingingen. Auch bei der Fortschreibung des Nationalen Aktionsplans zur UNBRK ist eine wirksame Partizipation aktuell nicht mehr gewährleistet. Ein Disability Mainstreaming ist in den Ressorts der Bundesregierung kaum zu erkennen, dies fiel zuletzt besonders im Bereich der Gesundheitspolitik auf. An gesundheitspolitischen Verordnungen zu Schutz und Sicherheit während der Corona-Pandemie wurden – trotz teilweise gravierender menschenrechtlicher Folgen für Menschen mit Behinderungen – ihre Verbände kaum oder nur unter erschwerten Bedingungen, nach starkem Drängen und oft mit sehr kurzen Fristen beteiligt.
  3. Selbstvertretungsorganisationen von Menschen mit Behinderungen verfügen für ihre Tätigkeiten nur über geringe Ressourcen.4 Sie arbeiten oft ehrenamtlich und es fehlen ihnen angemessene Rahmenbedingungen für eine Beteiligung. Weder erleichtert ihnen die Verwaltung durch barrierefreie Formate und angemessene Fristen eine Beteiligung noch erhalten Personen, die sich ehrenamtlich politisch engagieren, die nötige Assistenz.
  4. Die Nutzung des Partizipationsfonds auf Bundesebene wird durch bürokratische Hürden wie Antrags- und Abrechnungsformalitäten erschwert und erlaubt bisher keine langfristige Unterstützung von Selbstvertretungsstrukturen abseits von Projekten.
Bewertung
  1. Die Beteiligung von Menschen mit Behinderungen und ihren Organisationen an politischen Prozessen wird den Maßstäben der Konvention weiterhin nicht gerecht. Die Bereitschaft, politische Verfahren partizipativ zu gestalten, ist unterschiedlich stark ausgeprägt und es fehlt ein flächendeckendes Bewusstsein für den Umfang des Partizipationsgebots der UNBRK. Stimmen von Selbstvertreter*innen werden nicht prioritär gehört, auch gelingt es nur selten, Menschen mit Behinderungen in ihrer Vielfalt anzusprechen. So werden insbesondere Kinder mit Behinderungen und Menschen mit Behinderungen in vulnerablen Lebenslagen weiterhin kaum beteiligt.
Vorschlag für Empfehlungen

Siehe Anhang 1, Ziffer 122

  1. Die Monitoring-Stelle regt an, dem
    Vertragsstaat zu empfehlen,
  • der Beteiligung von Selbstvertretungsorganisationen bei der Erarbeitung politischer Programme sowie in Gesetzgebungs- und anderen Normsetzungsverfahren einen angemessenen Stellenwert einzuräumen, neue barrierefreie Formate zu erproben und für eine sinnhafte Beteiligung ausreichend lange Fristen anzusetzen;
  • in allen Geschäftsbereichen ein effektives Disability Mainstreaming sicherzustellen, indem verwaltungsinterne Leitlinien zur konsequenten Einbeziehung von Menschen mit Behinderungen entwickelt beziehungsweise überarbeitet werden;
  • Selbstvertretungsorganisationen auf dauerhafter Basis zu fördern und angemessen auszustatten;
  • die Selbstvertretung von Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen in allen Bereichen und auf kommunaler, Länder- und Bundesebene zu stärken. Dazu gehört auch die Unterstützung der Gründung entsprechender Organisationen.“
Fußnoten

„3 Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2014).

4 Deutsches Institut für Menschenrechte, Monitoring-Stelle UN-Behindertenrechtskonvention (2021a); Deutscher Behindertenrat (06.11.2018).“

Artikel 12 – Gleiche Anerkennung vor dem Recht

Parallelbericht des Bündnisses deutscher Nichtregierungsorganisationen

„Artikel 12 Gleiche Anerkennung vor dem Recht

Mit der Reform der betreuungsrechtlichen Regelungen im Bürgerlichen Gesetzbuch und anderer Gesetze16 hat die Bundesregierung nicht alle Formen der ersetzenden Entscheidung („substituted decision making“) abgeschafft und verhält sich damit weiterhin konventionswidrig.

Unterstützte Entscheidungsfindung

Ebenso hat sie der Forderung nach der Einrichtung von Fachstelle und Modellprojekten zur Unterstützten Entscheidungsfindung bisher nicht entsprochen. Im Rechtsverkehr können Betreuer*innen im Rahmen ihres Aufgabenbereichs weiterhin von ihrem Stellvertretungsrecht gegenüber rechtlich betreuten Personen uneingeschränkt Gebrauch machen. Ob die betreute Person vertreten werden wollte oder nicht, wird nicht überprüft. Gegen eine ungewollte rechtliche Vertretung durch die rechtliche Betreuung hat die rechtlich betreute Person keine niedrigschwellige Beschwerdemöglichkeit.

Geschäftsfähigkeit

Die Vollmacht als mögliche Alternative zur rechtlichen Betreuung ist an das Vorliegen von Geschäftsfähigkeit gebunden,17 für die ein Maß an Erkenntnis- und Kommunikationsfähigkeit verlangt wird, die z. B. Menschen mit Lernschwierigkeiten in der Regel voreilig abgesprochen wird.18 Die Regelung der Geschäftsunfähigkeit in § 104 Nr. 2 BGB wurde durch die Betreuungsrechtsreform nicht verändert. Sie widerspricht weiterhin der UNBRK.

Vermeidung von Betreuung

5-15 Prozent der rechtlichen Betreuungen – das betrifft bis zu ca. 200.000 Menschen mit Behinderungen – wären bei einem einfacheren Zugang zu Sozialleistungen und besserer Beratung und Begleitung nicht erforderlich. Inwieweit die neue „erweiterte Unterstützung“ der Betreuungsbehörden Betreuungen vermeiden wird, ist noch nichtevaluiert. Unabhängige Clearingstellen sind nicht vorgesehen.

Empfehlungen
  • Einrichten einer Fachstelle und von Modellprojekten zur Erprobung und Verbreitungunterstützter Entscheidungsfindung sowie
  • Schaffung niedrigschwelliger Beschwerdemöglichkeiten für Betreute im Betreuungsorganisationsgesetz.“
Fußnoten

„16 §§ 1814 ff. BGB – Bürgerliches Gesetzbuch, FamFG – Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, VBVG – Gesetz über die Vergütung von Vormündern und Betreuern, ZPO – Zivilprozessordnung, GVG – Gerichtsverfassungsgesetz, BtOG – Betreuungsorganisationsgesetz; vgl. auch Institut für Menschenrechte, Synopse BGB -Betreuungsrecht, https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/Redaktion/PDF/Sonstiges/Materialensammlung_MR_in_betreungsrechtlicher_Praxis/Synopse_BGB_-_Betreuungsrecht.pdf

17 BGH, Beschluss vom 02.11.2022 – XII ZB 339/22, http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&az=XII%20ZB%20212/22&nr=132113

[Anmerkung Menschenrechte in Aktion: Der im Original angegebene Link führt zu einem anderen Beschluss des BGH. Der Beschluss vom 02.11.2022 – XII ZB 339/22 findet sich hier.]

18 BGH, Beschluss vom 02.10.2019 – XII ZB 164/19, http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&az=XII%20ZB%20164/19&nr=101453

Parallelbericht der Monitoring-Stelle

„Artikel 12: Gleiche Anerkennung vor dem Recht

Betreuungsrecht
Situationsbeschreibung
  1. Die rechtliche Handlungsfähigkeit kann in Deutschland für erwachsene Personen mit Behinderungen eingeschränkt werden, wenn eine rechtliche Betreuung bestellt ist und eine erhebliche Selbstgefährdung angenommen wird.31 2015 gab es schätzungsweise 1,25 Millionen Betreuungen, aktuellere bundesweite Zahlen fehlen.32 Das Betreuungsrecht wurde nach mehrjährigem Vorlauf zum 1.1.2023 reformiert.33
  2. Das reformierte Recht verdeutlicht stärker als bisher, dass rechtliche Betreuung in erster Linie Unterstützung bedeutet und nicht Vertretung.34 Eine stärkere Bindung an Willen und Präferenzen der unterstützten Person wurde kodifiziert und der irreführende Begriff des „Wohls“ gestrichen. Es sind jedoch nicht alle menschenrechtlich relevanten Punkte in der Reform aufgegriffen worden. Insbesondere können die unfreiwillige Unterbringung, Zwangsbehandlung und Zwangsfixierung nach wie vor durchgeführt werden.
  3. Studien zeigen, dass in der Praxis ein beachtlicher Anteil aller Betreuungen durch alternative Unterstützungsangebote vermieden werden könnte35 und sich bestehende Betreuungen oft nicht ausreichend an der Selbstbestimmung der betreuten Person ausrichten.36 Bei rechtlichen Betreuer*innen und anderen Unterstützungspersonen bestehen Kenntnislücken und Vorbehalte bezüglich der unterstützten Entscheidungsfindung.37 Dass das Betreuungsrecht innerhalb der relevanten Ausbildungsgänge in Justiz, sozialer Arbeit und Verwaltung kaum thematisiert wird, verschärft die Problematik.
Bewertung
  1. Die Reform war ein wichtiger Schritt zur Umsetzung der UNBRK. Problematisch ist allerdings, dass die gesetzlichen Vorgaben für die Anwendung von Zwang davon ausgenommen wurden. In der Praxis bestehen weiterhin hohe Barrieren für eine menschenrechtskonforme Umsetzung und es fehlt an einer Strategie für die bundesweite Umsetzung von unterstützter Entscheidungsfindung. Die Datenlage im Betreuungswesen ist völlig ungenügend.
Vorschlag für Empfehlungen

Siehe Anhang 1, Ziffer 132

  1. Die Monitoring-Stelle regt an, dem Vertragsstaat zu empfehlen,
  • Alternativen zur rechtlichen Betreuung zu stärken und auszubauen;
  • eine umfassende Strategie zur Umsetzung der unterstützten Entscheidungsfindung zu entwickeln, die unter anderem die Einrichtung einer entsprechenden Fachstelle, die flächendeckende Qualifizierung von relevanten Personengruppen und eine bundesweite differenzierte Datenerhebung zum Betreuungswesen umfasst;
  • ausreichende Ressourcen bereitzustellen, um die Umsetzung unterstützter Entscheidungsfindung sicherzustellen.“
Fußnoten

„31 Deutsches Institut für Menschenrechte (2021), S. 93ff.

32 Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (2018b), S. 37.

33 §§ 1804-1881 BGB.

34 Vgl. § 1821 BGB n.F.

35 Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (2018a), S. 348.

36 Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (2018a).

37 Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (2018b), S. 285ff.

Artikeln 14 und 15 – Freiheit und Sicherheit der Person und Freiheit von Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe

Parallelbericht des Bündnisses deutscher Nichtregierungsorganisationen

„Artikel 14 Freiheit und Sicherheit der Person

Artikel 15 Freiheit von Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe

Der Freiheitsentzug durch Zwangsunterbringung aufgrund einer Beeinträchtigung ist weiterhin zulässig. Auch haben Bund und Länder seit 2015 keine Konzepte zur Vermeidung von Zwangsmaßnahmen entwickelt. Mediziner*innen, Richter*innen und Mitarbeitende des Versorgungssystems sind in vielen Fällen nicht zwangsvermeidend qualifiziert und unzureichend über „mildere Mittel“ informiert. Es liegen keine aussagekräftigen Zahlen zu Zwangsmaßnahmen vor. Der 2018 gestartete „Dialog zur Weiterentwicklung der Hilfen für psychisch erkrankte Menschen” hat bislang keine erkennbaren Ergebnisse erzielt.

Empfehlungen
  • Entwicklung und Umsetzung von Konzepten zur Vermeidung von Zwang.
  • Einrichtung eines bundesweiten Registers zur kontinuierlichen Erfassung vonZwangsmaßnahmen.
  • Verpflichtende menschenrechtliche Qualifizierung von systemrelevantenVertreterinnen im Betreuungsrecht (z. B.. Richter*innen, Rechtspfleger*innen).“

Parallelbericht der Monitoring-Stelle

„Artikel 14 und 15: Freiheit und Sicherheit der Person / Freiheit von Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe

Anwendung von Zwang auf Basis einer Beeinträchtigung
Situationsbeschreibung
  1. Menschen mit Behinderungen können in Deutschland Zwang in Form einer unfreiwilligen Behandlung oder Unterbringung sowie in Form von freiheitsentziehenden Maßnahmen (FEM) ausgesetzt sein. Grundlage bilden dabei das Betreuungsrecht, die psychiatrischen Ländergesetze und der Maßregelvollzug. 2016 hat das Bundesverfassungsgericht Zwang als Ultima Ratio legitimiert.38 Aktuell besteht das Risiko, dass bei der Evaluierung der Vorgaben für ärztliche Zwangsmaßnahmen im Rahmen des Betreuungsrechts (§1832 BGB) ambulante Zwangsmaßnahmen erlaubt werden.39
  2. Bestehende gesetzliche Sicherungen für das Selbstbestimmungsrecht behinderter Menschen werden in der Praxis nicht ausreichend genutzt. Im psychiatrischen Kontext variiert die Anwendung von Zwang in den einzelnen Einrichtungen extrem.40 In Einrichtungen der Pflege und Eingliederungshilfe können rechtliche Betreuer*innen, die häufig nicht vor Ort sind und keinen Einblick in die Situation haben, nach einer gerichtlichen Genehmigung freiheitsentziehenden Maßnahmen zustimmen.41 Im Strafrecht führt ein bei Schuldunfähigkeit angeordneter sogenannter Maßregelvollzug häufig zu wesentlich längerem Freiheitsentzug als im regulären Strafvollzug.42 Freiheitsentziehende Maßnahmen gegenüber Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen werden häufig als therapeutisch notwendig deklariert, um so die gesetzlich erforderliche Genehmigung bei Vorliegen einer Behinderung zu umgehen. Somit bestehen für den Schutz der Freiheitsrechte von Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen schwächere Vorgaben als für Kinder und Jugendliche ohne Behinderungen und Erwachsene mit Behinderungen.43
  3. Die Versorgung für Menschen mit psychosozialen Behinderungen und Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf ist institutionell angelegt und häufig mit einem Aufenthalt in einer Einrichtung fernab vom eigenen Wohnort verbunden. Es fehlt an wohnortnahen, ambulanten psychosozialen Angeboten und Krisenhilfen, insbesondere für Menschen mit komplexeren Problemlagen und langfristigen Beeinträchtigungen.44 Alternative Behandlungsformen zur Zwangsvermeidung werden nur modellhaft umgesetzt und nicht flächendeckend angewendet.45 Erschwert wird die Situation durch den massiven Fachkräftemangel sowohl bei stationären als auch ambulanten psychosozialen Angeboten.46 Es mangelt an Daten zur Anwendung von Zwang auf Basis der unterschiedlichen gesetzlichen Grundlagen in den verschiedenen Unterstützungssettings.
Bewertung
  1. Trotz gesetzlicher Nachschärfungen und der modellhaften Erprobung alternativer Ansätze werden unfreiwillige Behandlungen und Unterbringungen sowie freiheitsentziehende Maßnahmen auf Grundlage von Spezialgesetzen weiterhin legitimiert. Die lückenhafte Datenlage erschwert eine umfassende Identifizierung besonders schwerer Rechtsverletzungen und der Zusammenhänge mit strukturellen Problemen, etwa dem Mangel an Fachkräften und wohnortnahen Angeboten.
Vorschlag für Empfehlungen

Siehe Anhang 1, Ziffer 133

  1. Die Monitoring-Stelle regt an, dem Vertragsstaat zu empfehlen,
  • die gesetzlichen Vorgaben für die Anwendung von Zwang und Freiheitsentzug entlang der menschenrechtlichen Vorgaben der UNBRK zu reformieren beziehungsweise zu streichen; etwa im Rahmen der aktuellen Evaluierungen des § 1631b Abs. 2 BGB und des § 1832 BGB;
  • rechtebasierte, wohnortnahe und personenzentrierte Unterstützungsangebote auszubauen und mit ausreichenden Ressourcen auszustatten;
  • die Anwendung von Zwang differenziert (nach Art, gesetzlicher Grundlage, Ort der Anwendung, Dauer etc.) zu erheben und bundesweit zusammenzufassen;
  • die Vermeidung und Beendigung von Zwang in Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen (Psychiatrie, Eingliederungshilfe, Kinder- und Jugendhilfe) als normative Anforderung und strategisches Ziel für Politik und die Praxis der Leistungsgewährung zu definieren.“
Fußnoten

„38 Bundesverfassungsgericht (2016): Beschluss des Ersten Senats vom 26. Juli 2016, 1 BvL 8/15, Rn. 1–103.

39 Bundesverfassungsgericht (2021): Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 02. November 2021, 1 BvR 1575/18, Rn. 4.

40 Zinkler (2023), S. 50.

41 Schmitt-Schäfer / Henking / Brieger (2022), S. 11.

42 Feißt / Lewe / Kammeier (01.03.2022).

43 Freiheitsentziehende Maßnahmen bei Kindern sind mit dem Gesetz zur Einführung eines familiengerichtlichen Genehmigungsvorbehaltes für freiheitsentziehende Maßnahmen vom 17. Juli 2017 gemäß § 1631b Abs. 2 BGB unter ein familiengerichtliches Genehmigungserfordernis gestellt. Allerdings unterliegen Schutz- und therapeutische Maßnahmen für Kinder mit Behinderungen keinem richterlichen Genehmigungsvorbehalt, auch wenn diese ebenfalls freiheitsentziehend sein können.

44 Deutsches Institut für Menschenrechte (2018), S. 57ff.

45 Deutsches Institut für Menschenrechte (2018), S. 64f.; Zinkler (2023), S. 52f.

46 Brieger (2022), S. 34; Steinhart / Wienberg (2017), S. 23f.

Artikel 16 – Freiheit von Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch

Parallelbericht des Bündnisses deutscher Nichtregierungsorganisationen

„Artikel 16 Freiheit von Ausbeutung, Gewalt oder Missbrauch

Menschen mit Behinderungen sind zwei- bis viermal so häufig von körperlicher oder psychischer Gewalt betroffen wie Menschen ohne Behinderungen,19 wobei Frauen – und unter diesen gehörlose sowie Frauen mit Lernschwierigkeiten – besonders häufig betroffen sind. Auch ihr Risiko, sexualisierte Gewalt zu erfahren, ist zwei bis dreimal höher als bei Frauen ohne Behinderungen20 (siehe auch Artikel 6).

Gewaltschutz

Leistungserbringer von Hilfen für Menschen mit Behinderungen sind seit 2021 verpflichtet, Gewaltschutzkonzepte vorzuhalten (§ 37a SGB IX). Auch hierbei müssen insbesondere die Belange von Kindern und Frauen mit Behinderungen in den Fokus gestellt werden. Eine Überprüfung, inwieweit diese Konzepte vorliegen und angewandt werden sowie fachlichen Standards entsprechen, findet jedoch nicht regelhaft statt. Gewaltschutz z. B. in psychiatrischen Kliniken, in Einrichtungen der Behindertenhilfe und in Wohn- und Pflegeheimen braucht ausreichende personelle und finanzielle Ressourcen sowie wirksame Kontrolle, z. B. durch die Schaffung eines unabhängigen Überwachungsmechanismus und die Einrichtung von unabhängigen Beschwerdestellen.

Täterprogramme

Dass in den Ländern und Kommunen auch Gewalttäter mit Behinderungen grundsätzlich beraten werden können, kann nicht bestätigt werden. Bekannt ist ein Projekt, das seit 2020 erstmals Konzepte für die Zugänglichkeit von Täterprogrammen für Menschen mit Behinderungen erstellt.

Empfehlungen
  • Vorlage bundeseinheitlicher Richtlinien für Gewaltschutzkonzepte.
  • Besondere Berücksichtigung von Frauen und Kindern mit Behinderungen in allen Belangen des Gewaltschutzes.
  • Ausreichende Finanzierung von Gewaltschutz in und außerhalb von Einrichtungen.“
Fußnoten

„19 FORSCHUNGSBERICHT Gewaltschutzstrukturen für Menschen mit Behinderungen – Bestandsaufnahme und Empfehlungen (11/2021),
https://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/Publikationen/Forschungsberichte/fb-584-gewaltschutzstrukturen-fuer-menschen-mit-behinderungen.pdf?__blob=publicationFile

20 Lebenssituation und Belastungen von Frauen mit Behinderungen und Beeinträchtigungen in Deutschland (2013), https://www.bmfsfj.de/resource/blob/94206/1d3b0c4c545bfb04e28c1378141db65a/lebenssituation-und-belastungen-von-frauen-mit-behinderungen-langfassung-ergebnisse-
der-quantitativen-befragung-data.pdf

Parallelbericht der Monitoring-Stelle

„Artikel 16: Schutz vor Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch

Gewaltschutz
Situationsbeschreibung
  1. Menschen mit Behinderungen sind in Deutschland stark von Gewalt betroffen. Besonders gefährdet sind sie in Einrichtungen sowie bei der Inanspruchnahme von Unterstützung und Pflege. Gewalterfahrungen umfassen psychische, sexualisierte und körperliche Gewalt sowie strukturelle Gewalt durch Abhängigkeitsverhältnisse, unrechtmäßige freiheitsentziehende Maßnahmen oder unfreiwillige Verhütung.47
  2. In den letzten Jahren hat es gesetzliche Fortschritte beim Gewaltschutz gegeben. Hierunter fallen insbesondere die Verpflichtung aller Leistungserbringer, Gewaltschutzkonzepte zu entwickeln
    (§ 37a SGB IX) und die Einführung von Frauenbeauftragten in Werkstätten für Menschen mit Behinderungen (§ 222 SGB IX).
  3. Allerdings bestehen weiterhin große Lücken und Probleme: Von vielen Akteuren in Politik und Praxis wird das Thema Gewaltschutz nicht ernst genug genommen. Die Leistungserbringung ist nicht hinreichend an Selbstbestimmung, dem Schutz der Würde und dem menschenrechtlichen Modell von Behinderung orientiert. Gewaltschutzkonzepte existieren weder flächendeckend noch mit einheitlichen Qualitätsstandards und werden auch nicht immer umgesetzt. Die im Staatenbericht erwähnten Bund-Länder-Gespräche zum Gewaltschutz wurden in den letzten Jahren nicht fortgeführt. Eine ressortübergreifende, politische Strategie gegen Gewalt, die auch die Länder in ihrer Zuständigkeit einbezieht, fehlt nach wie vor.
  4. Notwendige politische Maßnahmen zum Gewaltschutz sind zwar bekannt, werden jedoch nicht umgesetzt. Dies umfasst unter anderem die Einsetzung von unabhängigen Überwachungsorganen mit menschenrechtlichem Mandat gemäß Artikel 16 Absatz 3 UNBRK, eine bedarfsdeckende Versorgung mit barrierefrei zugänglichen Frauenhäusern und Frauennotrufen48, die flächendeckende Schulung von Polizei und Justiz zu den Bedarfen von behinderten Opfern und Zeug*innen für ein barrierefreies Strafverfahren, die Sicherstellung der Anwendbarkeit des Gewaltschutzgesetzes in Einrichtungen zur Trennung von Opfer und Täter*innen sowie die Einsetzung von Frauenbeauftragten in Wohneinrichtungen.49
Bewertung
  1. Trotz einiger gesetzlicher Verbesserungen wird die Schutzpflicht des Staates, die Leistungserbringung in der Praxis wirksam an die grund- und menschenrechtlichen Vorgaben zu knüpfen, nicht hinreichend erfüllt. Der Gewaltprävention muss in Politik und Praxis ein prioritärer Stellenwert gegeben
    werden.
Vorschlag für Empfehlungen

Siehe Anhang 1, Ziffer 134

  1. Die Monitoring-Stelle regt an, dem Vertragsstaat zu empfehlen,
  • einen vom Bund gesteuerten Diskussionsprozess mit den Ländern, Kommunen und Leistungserbringern und unter Beteiligung der Selbstvertretungsorganisationen zu starten und zu verstetigen und im Rahmen dessen Maßnahmen für eine nationale Gewaltschutzstrategie für Menschen mit Behinderungen zu verabschieden;
  • die Verpflichtung zu Gewaltschutzkonzepten in Einrichtungen und Dienstleistungen (§ 37a SGB IX) auf ihre Praxiswirksamkeit hin zu evaluieren und gegebenenfalls gesetzgeberisch nachzusteuern, um sicherzustellen, dass Gewaltschutz ein ständiges Thema der Organisationsentwicklung in der Leistungserbringung bleibt;
  • gesetzlich sicherzustellen, dass die Ausbildung von Fachkräften der Eingliederungshilfe nach einem menschenrechtsbasierten Leitbild erfolgt, in Anschluss an die Empfehlungen der Studie zur „Transformation von Dienstleistungen für Menschen mit Behinderungen“ des UN-Sonderberichterstatters für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN-Dok. A/HRC/52/32).“
Fußnoten

„47 Schröttle u. a. (2013); Schröttle / Hornberg (2014); zu den Vorfällen im Wittekindshof, einer großen Wohneinrichtung für Menschen mit besonderem Unterstützungsbedarf siehe: Süddeutsche Zeitung (12.01.2021): Misshandlungen in Behinderteneinrichtung: Eingesperrt und angebunden. https://www.sueddeutsche.de/panorama/bad-oeynhausen-wittekindshof-missbrauchsvorwuerfe-behinderteneinrichtung-1.5172416; zu Gewaltvorkommnissen in Werkstätten für Menschen mit Behinderungen siehe: RTL (27.02.20217): Team Wallraff: Diese Zustände können in Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen entstehen. https://www.rtl.de/cms/team-wallraff-diese-zustaende-koennen-in-einrichtungen-fuer-menschen-mit-behinderungen-entstehen-4088154.html (beide abgerufen am 28.06.2023).

48 In Deutschland gibt es zu wenige Frauenhäuser, um den Bedarf zu decken; noch weniger davon sind barrierefrei. Dies hat der UN-Frauenrechtsausschuss (CEDAW) bereits 2009 mit Besorgnis angemahnt und auch das Expertengremium zur Istanbul-Konvention (GREVIO) 2022 erneut festgestellt.

49 Siehe Schröttle, u. a. (2021); Beauftragter der Bundesregierung für die Belange von Menschen mit Behinderungen / Deutsches Institut für Menschenrechte (2022); Expertengruppe zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (GREVIO) (2022).“

Artikel 19 – Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft

Parallelbericht des Bündnisses deutscher Nichtregierungsorganisationen

„Artikel 19 Selbstbestimmt Leben und Inklusion in der Gemeinschaft

BTHG

Das Ziel des BTHG, die Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen durch personenzentrierte Leistungen zu stärken, ist nicht erreicht. Positive Auswirkungen auf die Lebenssituation der Leistungsberechtigten lassen sich kaum nachweisen. Die sog. Angemessenheits- und Zumutbarkeitsprüfung, welche auch nach Einführung des BTHG im § 104 Absatz 2 SGB IX verankert ist, beschränkt die Wahl und Entscheidungsmöglichkeiten für eine selbstbestimmte Lebensführung. Es ist weiterhin erlaubt, Teilhabeleistungen zwangsweise zu „poolen“, d. h. entgegen dem Willen der betreffenden Person Leistungen nur gemeinschaftlich zu gewähren. Dies erfolgt sowohl bei Bildungs- und Freizeitassistenz als auch ganz regelmäßig bei den Leistungen zur Teilhabe an Arbeit (in Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM)) oder beim Wohnen (in betreuten Wohngruppen oder Heimen).

Deinstitutionalisierung

Seit Inkrafttreten der UNBRK stieg laut einer Analyse des Deutschen Instituts für Menschenrechte21 die Zahl der Menschen, die in besonderen Wohnformen wohnen. Dies widerspricht den Leitlinien zur Deinstitutionalisierung des UN-Fachausschusses zur Umsetzung der UNBRK. Dabei gibt es große Unterschiede zwischen den
Bundesländern, und Menschen mit Lernschwierigkeiten oder mehrfachen Beeinträchtigungen werden größtenteils in stationären Einrichtungen betreut.

Persönliches Budget

Bei der Inanspruchnahme des „Persönlichen Budgets“ gibt es zu viele Hürden: Zu geringer Bekanntheitsgrad, Unklarheiten über die Bemessungsgrundlage für Leistungen außerhalb der Behindertenhilfe, zu hohe Qualifikationsanforderungen in den Zielvereinbarungen an einzustellende Assistenzkräfte, geringere Kostensätze für Assistenzpersonal im Vergleich zu Leistungserbringern und der Ausschluss bestimmter Gruppen (z. B. Menschen mit Lernschwierigkeiten) vom Zugang zu dieser Leistungsform, erschweren die praktische Umsetzung einer selbstbestimmten Lebensführung nach dem Maßstab der Personenzentrierung und führen zum Ausschluss von den unterschiedlichen Bereichen des täglichen Lebens (u. a. auch das Wahrnehmen notwendiger medizinischer Versorgung).
Existenzsichernde Leistungen
Menschen mit Behinderungen, die auf existenzsichernde Leistungen angewiesen sind, erhalten häufig unzureichende Kostensätze, um barrierefreie Wohnungen und ein selbstbestimmtes Leben zu finanzieren.

Empfehlungen
  • Keine Einschränkung der freien Wahl von Wohnort und Wohnform, weder durch einen Kostenvorbehalt noch durch unrealistische Anforderungen an das Wohnumfeld oder Assistenzpersonen.
  • Poolen von Leistungen nur auf freiwilliger Basis, d. h. mit Zustimmung des Leistungsberechtigten und ausreichende ungepoolte/ individuelle Unterstützungsangebote in allen Lebensbereichen.
  • Niedrigschwelliges und bedarfsdeckendes Persönliches Budget für alle Menschen mit Behinderungen unabhängig vom Unterstützungsbedarf und Finanzierung notwendiger Budgetassistenz.
  • Partizipative Erarbeitung von Strategien und Aktionsplänen zur Deinstitutionalisierung durch die Bundesregierung.“
Fußnoten

„21 Deutsches Institut für Menschenrechte (Hg.) (2019): Wer Inklusion will, sucht Wege. Zehn Jahre UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland, https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/ANALYSE/Wer_Inklusion_will_sucht_Wege_Zehn_Jahre_UN_BRK_in_Deutschland.pdf

Parallelbericht der Monitoring-Stelle

„Artikel 19: Selbstbestimmt Leben und
Inklusion in die Gemeinschaft

Deinstitutionalisierung und personenzentrierte Assistenz
Situationsbeschreibung
  1. In Deutschland gibt es ein stark ausgebautes Angebot stationärer Wohnformen, das seine systemische Bedeutung kaum verloren hat. Dagegen fehlen ambulante und personenzentrierte Unterstützungsangebote, insbesondere für Menschen mit intellektuellen Beeinträchtigungen und hohem Unterstützungsbedarf. Ein zielgerichteter Prozess zur Deinstitutionalisierung findet nicht statt.
  2. Noch immer lebt fast die Hälfte aller Menschen mit Behinderungen, die Leistungen zum Wohnen beziehen, in besonderen Wohnformen. Das gilt vor allem für Menschen mit intellektuellen Beeinträchtigungen, die 64,4 % der Bewohner*innen ausmachen. Die Anzahl entsprechender Wohnplätze ist seit 2012 durchschnittlich sogar leicht gestiegen (0,1 %).61 Für die besonderen Wohnformen werden deutlich höhere staatliche Ressourcen aufgewandt als für die Assistenz in eigener Häuslichkeit oder in Pflegefamilien (2021 8,3 Millionen gegenüber 3 Millionen Euro).62 Das Recht auf ein selbstbestimmtes Leben wird in besonderen Wohnformen häufig verletzt: Bewohner*innen berichten über fehlende Privatsphäre, mangelnde Mitbestimmung, fehlende Wahlmöglichkeiten bezüglich der Unterstützungspersonen und einen fehlenden Zugang zur Gemeinschaft.63 Diese Wohnformen entsprechen damit weiterhin den Merkmalen institutioneller Wohnsettings. 64
  3. Das Leistungsrecht für Menschen mit Behinderungen im Bereich Wohnen wurde mit Inkrafttreten des Bundesteilhabegesetzes (BTHG) grundlegend verändert. Die zentralen Ziele der Reform bestanden in einer stärkeren Personenzentrierung. Hierfür wurden ein Gesamtplanverfahren für die Ermittlung individueller Bedarfe eingeführt und personenzentrierte Assistenzleistungen in den Leistungskatalog aufgenommen. Die Einkommens- und Vermögensgrenze wurde deutlich erhöht. Trotzdem müssen Menschen mit Behinderungen weiterhin mit ihren eigenen finanziellen Mitteln dafür aufkommen, wenn sie im Bereich Wohnen behinderungsbezogene Leistungen beanspruchen möchten.65 Das Wunsch- und Wahlrecht hinsichtlich Lebensort und Unterstützungsarrangement bleibt eingeschränkt, da ein Mehrkostenvorbehalt besteht66 und Leistungen gepoolt werden dürfen.67 Bewohner*innen besonderer Wohnformen haben außerdem weiterhin nur einen eingeschränkten Zugang zu Pflegeleistungen.68
  4. Zudem zeigt das Gesetz beträchtliche Umsetzungsdefizite auf. So wird das neue Teilhabeverfahren in vielen Regionen nur zögerlich angewendet. Die Ergänzende unabhängige Teilhabeberatung (EUTB) wird zwar regelfinanziert, aber nicht flächendeckend umgesetzt und spezialisierte Beratungsangebote etwa für gehörlose Menschen wurden abgeschafft.69 Die vorläufigen Evaluationsberichte im Rahmen der Umsetzungsbegleitung des Gesetzes verweisen auf Probleme bei der Verwirklichung des Wunsch- und Wahlrechts und der Beteiligung am Gesamtplanverfahren.70
Bewertung
  1. In Deutschland fehlt es an koordinierten und weitreichenden Maßnahmen zur Verwirklichung der Deinstitutionalisierung. Die Umsetzung des BTHG ist drei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes ins Stocken geraten. Es besteht die Gefahr, dass seine Potenziale für die Stärkung des Rechts auf ein selbstbestimmtes Leben und Inklusion in die Gemeinschaft nicht ausgeschöpft werden.
Vorschlag für Empfehlungen

Siehe Anhang 1, Ziffer 137

  1. Die Monitoring-Stelle regt an, dem Vertragsstaat zu empfehlen,
  • eine umfassende Strategie mit konkreten Zielvorgaben für die Deinstitutionalisierung zu entwickeln und dabei insbesondere Menschen mit intellektuellen und komplexen Beeinträchtigungen in den Blick zu nehmen; dabei sollen Menschen mit Behinderungen und ihre Organisationen adäquat beteiligt werden;
  • die Angebotslandschaft personenzentrierter Unterstützung auszubauen, einen inklusiven Sozialraum zu gestalten und einen inklusiven Wohnungsmarkt zu fördern;
  • die gesetzlichen Regelungen nachzuschärfen, insbesondere bezüglich der Orientierung der Leistungen am Wunsch- und Wahlrecht, unter anderem durch
    • die Aufhebung des Mehrkostenvorbehalts,
    • die Aufhebung der Einkommens- und Vermögensanrechnung,
    • die Sicherstellung des selbstbestimmten Zugangs zu Unterstützungsdiensten jenseits von Zwängen eines „Poolens“ von Leistungen,
    • die Sicherstellung eines uneingeschränkten Zugangs zu Pflegeleistungen nach dem SGB XI, unabhängig von der Wohnform.“
Fußnoten

„61 Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe und der Eingliederungshilfe (BAGüS) (2023), S. 10f.

62 Ebd., S. 6.

63 Institut für angewandte Soziallwissenschaft (infas) (2022), S. 74f.

64 Siehe UN, Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (27.10.2017), Ziff. 16c.

65 Ab dem 01.01.2023 liegt die Einkommensgrenze bei sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung und selbstständiger Tätigkeit bei 34.629 € und die Vermögensgrenze bei 61.100€, siehe https://umsetzungsbegleitung-bthg.de/service/aktuelles/neue-beitragsbemessungsgrenzen-fuer-2023/ (abgerufen am 28.06.2023).

66 § 104 SGB IX.

67 § 116 SGB IX i.V.m. § 104.

68 § 43a SGB XI.

69 Auf den Wegfall der beeinträchtigungsspezifischen Beratungsangebote wurde die Monitoring-Stelle im Rahmen der regelmäßigen Verbändekonsultation hingewiesen.

70 Deutscher Bundestag (23.12.2022), S. 74f.

Artikel 24 – Bildung

Parallelbericht des Bündnisses deutscher Nichtregierungsorganisationen

„Artikel 24 Bildung

Die Umsetzung der inklusiven Bildung ist im Berichtszeitraum in fast allen Bundesländern ins Stocken geraten, zum Teil sogar rückläufig. In keinem Bildungsbereich – von der Kita über Schule, Ausbildung und Hochschule bis zur Erwachsenenbildung – liegt eine verbindliche Gesamtstrategie (Ziele, Zeitplan, Qualitätskriterien, Ressourcen) von Bund und Ländern zum Aufbau inklusiver Bildungseinrichtungen vor. Es erfolgt keine planmäßige Beseitigung baulicher Barrieren im Bestand von Bildungseinrichtungen und keine durchgängige Berücksichtigung von Barrierefreiheit in der Digitalisierung.
Die Ausführungen der Bundesregierung im Staatenbericht betrachten wir als ausweichend und zum Teil irreführend. Die vom UN-Ausschuss zum Schutz der Rechte von Menschen mit Behinderungen in den Fragen zu Artikel 24 erbetenen Zahlen werden nicht erhoben.


Bewusstsein

Fortbildungen von Schulleitungen und Lehrenden sind nicht regelhaft und verpflichtend. Im Ergebnis bilden sich selbst an „inklusiven“ Schulen nur wenige Lehrer*innen in inklusiver Bildung, Förderung und Unterrichtsentwicklung fort. Deshalb ist der menschenrechtliche Gehalt der inklusiven Bildung in der Lehrerinnenschaft weitestgehend unbekannt.
In der allgemeinen Lehrerinnenausbildung bleibt Inklusion ein Randthema. Sonderpädagog*innen werden immer noch weitestgehend für die Arbeit in Förderschulen ausgebildet.
Darüber hinaus gibt es bisher keine wirksame administrative Steuerung von Ausmaß und Qualität der inklusiven Schul- und Unterrichtsentwicklung. Schulministerien und Schulaufsichten setzen lediglich Rahmen für Personalausstattung und Lehrpläne und überlassen die konkrete Ausgestaltung von Unterricht und Schulleben weitestgehend den einzelnen Schulen. Verbindliche inhaltliche Qualitätskriterien für inklusive Bildung fehlen.
Hochschulen wiederum sehen Inklusion häufig als Aufgabe, die sie an die Bereitstellung zusätzlicher Mittel durch die Länder binden. Es dominieren Maßnahmen im Einzelfall, d. h. auf Anforderung einzelner Studierender. Erst vereinzelt wird Inklusion über Aktionspläne als strukturelle, gesamtuniversitäre Aufgabe verankert.

Personal

Die Einführung inklusiver Bildung in Regelschulen ist von erheblichem Personalmangel geprägt. Eine ausreichende Verlagerung von sonderpädagogischem Personal in die Inklusion findet in den meisten Bundesländern nicht statt.
Für den Einsatz von Lehrkräften mit Behinderungen existieren keine Entwicklungsprogramme.

Bildungseinrichtungen

“Inklusive Schulen” werden nicht transparent und in ihrer Qualität erfasst. Die Zahl der Schüler*innen an Förderschulen ist je nach Bundesland und Förderschwerpunkt konstant bzw. sogar steigend, insbesondere für Schüler*innen mit Lernschwierigkeiten, körperlichen und psychischen Beeinträchtigungen. Hohe „Inklusionsraten“ der Länder resultieren überwiegend aus einer immens gesteigerten Zuschreibung „sonderpädagogischer Förderbedarfe“ an Schüler*innen allgemeiner Schulen.

“Inklusive Schulen” sind nicht flächendeckend vorhanden und beschränken die Aufnahme zumeist auf bestimmte Behinderungen oder individuelle Auswahl. In der Praxis haben Eltern in vielen Ländern die „Wahl“ zwischen einer Sonderschule und einer schlechter erreichbaren, schlechter ausgestatteten und unzureichend entwickelten „inklusiven“ Schule. Information, Aufklärung, Beratung oder gar Ermutigung von Eltern zu inklusiver Bildung findet weitestgehend nicht statt.

Rechtsanspruch/angemessene Vorkehrungen

Der Rechtsanspruch auf inklusive Schulbildung ist in den meisten Bundesländern mit (Ressourcen-) Vorbehalten versehen, der Zugang zu angemessenen Vorkehrungen ist nicht gesichert. Die Mehrheit der Landesregierungen hält das Sonderschulsystem als vermeintlich bessere Alternative für viele Kinder mit Behinderungen aufrecht. Verwiesen wird auf ein vorgebliches „Elternwahlrecht“, wobei das Recht der Kinder, nach ihren Bedarfen gefragt zu werden, um inklusiv an Bildung teil zu haben (z. B. Schulform), vernachlässigt wird.
Die Anwendung barrierefreier Materialien und Kommunikation ist nicht systemisch verankert, die Deutsche Gebärdensprache kein Unterrichtsfach. Viele Arten angemessener Vorkehrungen von der Schüler*innenbeförderung über Assistenz und Gebärdensprachdolmetschung bis zu Nachteilsausgleichen müssen jährlich individuell neu beantragt werden und unterliegen dem Ermessen unterschiedlicher zum Teil regionaler Behörden. Dies führt zu immensen individuellen und regionalen Unterschieden in der Gewährung. Schüler*innen mit Behinderungen haben nach wie vor geringere Chancen, einen anerkannten Schulabschluss und eine Berufsausbildung zu erlangen.
Auch beim Zugang zur Berufsausbildung und zum Hochschulsystem sind sie unterrepräsentiert. In der hochschulischen Bildung werden Leistungen zur Teilhabe an Bildung (Hilfsmittel, Gebärdensprachdolmetscher*innen, personelle Assistenzen) nur für Pflicht-Praktika, Pflicht-Auslandsaufenthalte und nur in Ausnahmefällen für Promotionen gewährt. Studierenden mit psychischen Beeinträchtigungen wird zunehmend der Zugang zu Nachteilsausgleichen verweigert. Beauftragte und Beratungen für Studierende mit Behinderungen sind nach wie vor unzureichend mit Rechten und Ressourcen ausgestattet. In den Digitalisierungsstrategien von Bund, Ländern und Hochschulen wird technische und didaktische Barrierefreiheit vermehrt, aber unzureichend berücksichtigt. Fehlende Analysen und eine eingeschränkte Datenlage erschweren die Schaffung inklusiver Strukturen und adäquater Maßnahmen zur Unterstützung für Studierende wie Nachwuchswissenschaftler*innen mit Behinderungen.

Empfehlungen
  • Gesamtstrategie von Bund und Ländern für alle Bildungs- und Ausbildungseinrichtungen zum Aufbau eines inklusiven Bildungssystems.
  • Landesaktionspläne mit festen Zeit- und Maßnahmenplanungen für den Aufbau wohnortnaher, inklusiver und hochwertiger Schulangebote.
  • Angemessene Vorkehrungen für Studierende mit Behinderungen für eine vollumfängliche Teilhabe an akademischer Bildung.“

Parallelbericht der Monitoring-Stelle

„Artikel 24: Bildung

Inklusive Schulbildung
Situationsbeschreibung
  1. Deutschland ist geprägt von einem ausdifferenzierten System von Förderschulen für Kinder mit Behinderungen. Eine Transformation hin zu einem inklusiven Schulsystem findet nicht statt. Die Datenlage zeigt, dass aktuell im Bundesdurchschnitt noch immer mehr als die Hälfte der Schüler*innen mit sonderpädagogischer Förderung an einer Förderschule unterrichtet werden. Der Anteil von Kindern in Förderschulen steigt in einigen Bundesländern sogar.82 Förderschulen werden darüber hinaus als vermeintlicher Teil eines inklusiven Systems behandelt und mit dem Elternwahlrecht auf diese Schulform gerechtfertigt. Deutschland hat darauf zuletzt in einer bisher noch nicht veröffentlichten Stellungnahme im Individualbeschwerdeverfahren Case No. 83/2020 (Ginzburg ./. Germany) erneut verwiesen und die Auffassung wiederholt, dass die UNBRK nicht zu einer Abschaffung von Förderschulen verpflichte.83 Damit zusammenhängend gibt es außer in den Stadtstaaten Bremen und Hamburg keinen Rechtsanspruch auf eine inklusive Beschulung und angemessene Vorkehrungen. Stattdessen festgeschrieben sind Ressourcenvorbehalte, das erwähnte Elternwahlrecht oder die Einrichtung von Schwerpunktschulen inklusiver Beschulung84, die nur an einzelnen Standorten angeboten werden und eine Sonderstruktur im Regelschulsystem darstellen. Mangels Daten ist auch nicht klar, in welchem Umfang Schulen in Deutschland barrierefrei sind.
  2. Die überwiegende Mehrheit (72,7 %) der Förderschüler*innen verlässt die Schule ohne anerkannten Abschluss.85 Dies ist der Beginn einer Exklusionskette: Die Betroffenen wechseln in der Regel in gesonderte und theoriereduzierte Formen der Berufsausbildung mit verminderten Aussichten auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt. Viele von ihnen arbeiten später in einer Werkstatt für Menschen mit Behinderungen.
  3. Nach wie vor werden in Deutschland Sonderpädagog*innen für Förderschulen ausgebildet, statt gezielt Lehrkräfte für Inklusion an Regelschulen auszubilden. Auch allgemeinbildende Lehrkräfte werden noch nicht verpflichtend inklusionspädagogisch aus- und fortgebildet.86 Aktuelle Studien belegen zudem eine ablehnende Haltung vieler Regel- und Förderschullehrkräfte, Schüler*innen mit intellektuellen oder komplexen Behinderungen zu unterrichten.87
Bewertung
  1. In Deutschland herrscht in der Politik und auch in weiten Teilen der Gesellschaft ein verfehltes Inklusionsverständnis. So wird die Mehrheit der Kinder mit Behinderungen weiterhin nicht inklusiv beschult und wächst ohne schulischen Kontakt zu nichtbehinderten Kindern auf. Das Ziel einer inklusiven Gesellschaft ist so nicht zu erfüllen. Die Landesregierungen müssen ihre menschenrechtliche Umsetzungspflicht gezielter und engagierter wahrnehmen. Der Bund kann sich seiner Gesamtverantwortung nicht durch den Verweis auf die Länderzuständigkeit im Bildungsbereich entziehen. Bund und Länder sind gemeinsam in der Pflicht, das Bildungssystem inklusiv umzugestalten.
Vorschlag für Empfehlungen

Siehe Anhang 1, Ziffer 140

  1. Die Monitoring-Stelle regt an, dem Vertragsstaat zu empfehlen,
  • seine Anstrengungen in Bezug auf inklusive schulische Bildung zu verstärken und die schulische Segregation mithilfe einer Gesamtstrategie und unter Ausbau der Kooperation zwischen Bund und Ländern zu überwinden;
  • den vorbehaltlosen Rechtsanspruch auf inklusive Beschulung in allen Bundesländern zu verankern sowie konkrete, zeitlich terminierte und mit finanziellen Mitteln unterlegte Maßnahmen unter anderem zu folgenden Zielen vorzunehmen:
    • Umschichtung von personellen und finanziellen Ressourcen von der Förderschule zu inklusiven Schulen,
    • Sicherstellung von verpflichtenden Aus- und Fortbildungsangeboten für Lehr- und Fachpersonal zu inklusiver Beschulung,
    • Entwicklung von Informationskampagnen zum menschenrechtlichen Verständnis und den Vorteilen inklusiver Bildung,
    • Erhebung von Daten zu Barrierefreiheit von Schulen, um Barrieren gezielt abzubauen.“
Fußnoten

82 Dies ist in Baden-Württemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz und dem Saarland der Fall. Die höchsten Exklusionsquoten (Anteil von Kindern in Förderschulen an allen schulpflichtigen Kindern) fanden sich 2021 in Sachsen-Anhalt (6,6 %), Mecklenburg-Vorpommern (5,7 %), Sachsen (5,4 %) und Baden-Württemberg (5,3 %). Deutschlandweit wurden 2021 im Durchschnitt 4,5 % der Kinder in Förderschulen unterrichtet.
Diese Zahl hat sich seit 2009 kaum verändert (2009: 4,9 %). Quelle: Sekretariat der Kultusministerkonferenz (2022).

83 CRPD Case No. 83/2020, Statement of the Federal Republic of Germany (25. Mai 2023), Ziff. 15, 36 (noch nicht veröffentlicht)

84 Regelschulen, die aufgrund ihrer personellen, räumlichen und sächlichen Ausstattung besonders gut in der Lage sind, Schüler*innen mit Behinderungen aufzunehmen.

85 Eigene Berechnung, Datenquelle: Sekretariat der Kultusministerkonferenz (2022).

[Anmerkung Menschenrechte in Aktion: im Literaturverzeichnis 2 Links zu Sekretariat der Kultusministerkonferenz (2022): Überblick, pdf]

86 Forsa (16.10.2020).

87 Bengel (2021), S. 68.

Artikel 27 – Arbeit und Beschäftigung

Parallelbericht des Bündnisses deutscher Nichtregierungsorganisationen

„Artikel 27 Arbeit und Beschäftigung

Die Erwerbsquote von Menschen mit Behinderungen zwischen 15 und 64 Jahren liegt mit 57 Prozent deutlich unter der nichtbehinderter Menschen (82 Prozent).23 Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf bleiben von der Teilhabe am Arbeitsleben weitgehend ausgeschlossen. Die Erwerbstätigkeit von schwerbehinderten Frauen liegt mit 35 Prozent deutlich niedriger als die von Männern mit Behinderungen. Auch arbeiten sie wesentlich häufiger in Teilzeit.24
Die Zahl der erwerbslos gemeldeten schwerbehinderten Menschen ist 2022 zwar gegenüber 2021 und 2020 wieder leicht zurückgegangen, aber immer noch höher als der Stand von 2017 bis 2019. Die durchschnittliche Dauer der Erwerbslosigkeit schwerbehinderter Menschen ist deutlich höher als bei nichtbehinderten Menschen.
Fünf Prozent der Arbeitsplätze von Arbeitgebern ab 20 Beschäftigten müssen nach dem Gesetz mit schwerbehinderten Menschen besetzt werden. Für nicht besetzte Pflichtplätze müssen diese eine gestaffelte Ausgleichsabgabe zahlen. Völlig kontraproduktiv wirkt, dass Arbeitgeber diese Kosten von der Steuer absetzen können und ab 2024 auch bei vorsätzlicher Nichtbeschäftigung schwerbehinderter Menschen keine Sanktionen mehr befürchten müssen. Fast 45.000 Arbeitgeber, also ein Viertel aller beschäftigungspflichtigen Arbeitgeber, beschäftigen keinen einzigen schwerbehinderten Menschen.
Die Barrierefreiheit von Arbeitsplätzen ist nur dann vorgeschrieben, wenn im Betrieb bereits ein schwerbehinderter Mensch arbeitet oder eingestellt wird. Dies hindert viele Arbeitgeber, Menschen mit Behinderungen einzustellen.
Obwohl WfbM den Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt fördern sollen, liegt die Übergangsquote nach wie vor bei nur maximal 1 Prozent. Die Zahl der Beschäftigten in WfbM nimmt weiterhin zu. Sogenannte „Andere Leistungsanbieter“ als Alternative zur WfbM sind formal stark an die Werkstätten-Verordnung gebunden, so dass hier kaum betriebliche Alternativen zum WfbM-Angebot entstehen. Das Budget für Ausbildung wird bislang kaum genutzt und verfehlt die Zielgruppe, weil keine Teil- und Zusatzqualifikationen gefördert werden und inklusive Arbeitsplätze fehlen. Berufsqualifizierung – und Bewerbungstraining sind unzureichend.
Das Entgeltsystem für Werkstattbeschäftigte ist weder zukunftsfähig noch gerecht. Das durchschnittliche Entgelt bundesweit liegt bei nur 212 Euro im Monat.

Leistungen wie die Unterstützte Beschäftigung, die auf inklusive Beschäftigung abzielen, werden ausgeschrieben und unterliegen somit einem Preiswettbewerb. Allerdings müssen Angebote für Menschen mit Behinderungen auf deren individuellen Anforderungen und Bedürfnisse eingehen. Standardisierte Angebote zu möglichst niedrigen Preisen können zu Qualitätseinbußen führen. Das betrifft trotz nachweisbarer Erfolge auch Integrationsfachdienste, die Leistungen für Menschen mit Behinderungen und Betriebe anbieten.


Empfehlungen
  • Entwicklung einer Gesamtstrategie zur Schaffung eines inklusiven Arbeitsmarktes.
  • Schaffen spezieller Arbeitsmarkt- und Förderprogramme zur Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen.
  • Abschaffung der steuerlichen Absetzbarkeit der Kosten der Ausgleichsabgabe von Unternehmen, die die Beschäftigungspflicht nicht erfüllen.
  • In der Arbeitsstättenverordnung ist verbindlich festzuschreiben, dass Arbeitsstätten barrierefrei zu gestalten sind, unabhängig davon, ob bereits Menschen mit Behinderungen im Betrieb beschäftigt werden.
  • Klarstellung des Gesetzgebers, dass behinderte Menschen das Budget für Arbeit auch nutzen können, ohne zuvor der WfbM zugewiesen zu werden.
  • Es ist ein Anspruch auf Teilhabe am Arbeitsleben für alle Menschen mit Behinderungen, unabhängig von der Art und Schwere der Behinderungen, sicherzustellen. Streichung der Zugangsvoraussetzung “Mindestmaß an wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung” in § 219 Abs. 2 SGB IX.
  • Gerechte Entlohnung für WfbM-Beschäftigte, die sie unabhängig von Grundsicherung macht.“
Fußnoten

23 siehe: https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/Zahl-der-Woche/2021/PD21_20_p002.html

24 Aktion Mensch e.V. (Hg.) (2021): Situation von Frauen mit Schwerbehinderung am Arbeitsmarkt,
https://delivery-aktion-mensch.stylelabs.cloud/api/public/content/studie-frauen-mit-behinderung-auf-dem-arbeitsmarkt.pdf?v=d06c3de9

Parallelbericht der Monitoring-Stelle

„Artikel 27: Arbeit und Beschäftigung

Zugang zu beruflicher Bildung und zum allgemeinen Arbeitsmarkt
Situationsbeschreibung
  1. Trotz leichter Verbesserungen bei den Arbeitsmarktzahlen sind Menschen mit Behinderungen beim Zugang zum allgemeinen Arbeitsmarkt weiterhin strukturell benachteiligt: Sie haben eine deutlich geringere Erwerbsbeteiligung, können seltener ihren Lebensunterhalt aus dem eigenen Erwerbseinkommen bestreiten und sind fast doppelt so häufig und im Schnitt auch deutlich länger arbeitslos als Menschen ohne Behinderungen.95
  2. Eine wesentliche Ursache liegt im Bereich der beruflichen Bildung. Junge Menschen mit Behinderungen werden häufig immer noch ohne echte Wahlmöglichkeiten in bestimmte Berufe und Maßnahmen gedrängt, die angeblich für sie besonders geeignet seien.96 Obwohl laut Gesetz Menschen mit Behinderungen vorrangig in allgemein anerkannten Berufen auszubilden sind,97 bleiben Sonderformen der Berufsausbildung, die nicht zu allgemein anerkannten Berufsabschlüssen führen, nach wie vor Standard98: 80–90 % aller Schulabgänger*innen mit Behinderungen durchlaufen nach Ende der Schulzeit zunächst eine mindestens einjährige Maßnahme im sogenannten Übergangssystem. Danach beginnt rund ein Drittel von ihnen eine im Anspruch reduzierte Ausbildung in besonderen Berufen für Menschen mit Behinderungen99, während über die Hälfte in den Berufsbildungsbereich einer Werkstatt für behinderte Menschen wechselt beziehungsweise gar keinen Beruf lernt.100 Im Ergebnis erreichen junge Menschen mit Behinderungen im Schnitt deutlich niedrigere und seltener ihrem Schulabschluss entsprechende Berufsabschlüsse als ihre nichtbehinderten Altersgefährten.101 Als Barrieren wirken hier unter anderem eine von Stereotypen geprägte Berufsorientierung und -beratung, unübersichtliche Beratungs- und Unterstützungsangebote für Arbeitgeber*innen sowie eine ungenügende Flexibilität im Regelausbildungssystem.102
  3. Ein weiterer Faktor, der jungen Menschen mit Behinderungen den Zugang zu einer regulären Berufsausbildung erschwert, ist die oft fehlende Barrierefreiheit von Ausbildungs- und Arbeitsstätten. Die Rechtslage hat sich hier nicht verbessert. Es fehlt weiterhin an verbindlichen Verpflichtungen für Arbeitgeber*innen, neue Arbeitsstätten barrierefrei zu bauen. Die Verpflichtung für öffentliche Institutionen, Barrierefreiheit herzustellen, bleibt bei Bestandsgebäuden zudem weiter auf diejenigen Gebäudeteile beschränkt, die dem Publikumsverkehr dienen. Gebäudeteile, die nur von Angestellten genutzt werden und im Hinblick auf Artikel 27 UNBRK ebenso wichtig sind, bleiben davon ausgenommen.
  4. Im Hinblick auf Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) wurden unter anderem mit dem Budget für Arbeit, dem Budget für Ausbildung und mit dauerhaften Lohnkostenzuschüssen neue Instrumente eingeführt, die Potenzial für eine Verbesserung der Übergänge in den allgemeinen Arbeitsmarkt bieten. Leider werden diese Instrumente bisher kaum genutzt. Die Zahl der Werkstattbeschäftigten stagniert auf hohem Niveau und lag 2021 bei insgesamt 312.000 Personen.103 Ihre Entlohnung liegt erheblich unterhalb des gesetzlichen Mindestlohns, der auf die WfbM nicht angewandt wird, weil eine Werkstattbeschäftigung als Rehabilitation und nicht als Arbeitsverhältnis gewertet wird. Die Übergangsquoten aus den Werkstätten sind trotz der neuen Instrumente verschwindend gering und liegen seit Jahren unter 1 %.104
Bewertung
  1. Die Strukturen in der beruflichen Bildung sind nicht inklusiv ausgestaltet. Um mehr jungen Menschen mit Behinderungen eine reguläre Berufsbildung zu ermöglichen, bedarf es einer grundlegenden Strukturreform am Übergang von Schule zu Beruf.
  2. Die gesetzlichen Verpflichtungen für Arbeitgeber*innen, Arbeitsstätten barrierefrei zu gestalten, sind unzureichend. Der Vertragsstaat wird seinen Verpflichtungen zur Ergreifung wirksamer Maßnahmen zugunsten zugänglicher Arbeitsstätten nicht gerecht.
  3. Alle Bemühungen, den Übergang in den allgemeinen Arbeitsmarkt für Werkstattbeschäftigte zu verbessern, fruchten bisher kaum. Bedenklich ist die unveränderte, auch in den letzten Jahren wiederholt geäußerte grundsätzliche Positionierung der Bundesregierung, wonach WfbM Teil eines inklusiven Arbeitsmarktes im Sinne von Artikel 27 UNBRK seien.
Vorschlag für Empfehlungen

Siehe Anhang 1, Ziffer 142

  1. Die Monitoring-Stelle regt an, dem Vertragsstaat zu empfehlen,
  • das System der beruflichen Bildung zu einem inklusiven System umzugestalten und dabei unter anderem niedrigschwellig individuelle Unterstützung zu gewähren, diskriminierungsfreie Beratung und gleiche Wahlmöglichkeit auf Ausbildung in einem anerkannten Ausbildungsberuf sicherzustellen sowie segregierende Formen beruflicher Ausbildung schrittweise abzubauen;
  • beim Neubau von Arbeitsstätten die Barrierefreiheit durchgängig verpflichtend vorzuschreiben und die Einhaltung effektiv sicherzustellen sowie wirkungsvolle Anreize zum barrierefreien Umbau bestehender Arbeitsstätten auch dort zu setzen, wo noch keine Menschen mit Behinderungen beschäftigt sind;
  • seine Bemühungen zur Abkehr von segregierenden Formen der Beschäftigung wie der Werkstätten deutlich zu verstärken und effektive Maßnahmen zu ergreifen, um möglichst allen Menschen mit Behinderungen eine diskriminierungsfreie Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu ermöglichen.“
Fußnoten

„95 Siehe Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2021a), S. 215ff.

96 61. Konferenz der Beauftragten von Bund und Ländern für Menschen mit Behinderungen (2021), S. 1.

97 § 64 BBiG, § 42p HwO.

98 Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2021a), S. 157. Nur ca. 10 % aller Schulabgänger*innen mit Behinderungen eines Jahrgangs münden in eine Regel-Berufsausbildung in einem anerkannten Ausbildungsberuf, gegenüber ca. 36 % der Schulabgänger*innen ohne Behinderungen; im akademischen Bereich ist diese Unterrepräsentation nochmals deutlich größer; siehe dazu Deutsches Institut für Menschenrechte (2020), S. 48.

99 ca. 320 regulären Ausbildungsberufen stehen inzwischen ca. 270 solcher – nicht als anerkannte Berufe geltenden – besonderen Berufe für Menschen mit Behinderungen mit über 1.200 verschiedenen Einzelregelungen gegenüber; Deutsches Institut für Menschenrechte (2020), S. 59.

100 Deutsches Institut für Menschenrechte (2020), S. 44, 47f.

101 Siehe Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2021a), S. 163–188.

102 Siehe hierzu Deutsches Institut für Menschenrechte (2020), S. 52–67.

103 Bundesarbeitsgemeinschaft Werkstätten für behinderte Menschen e.V. (09.12.2022): Menschen in Werkstätten. https://www.bagwfbm.de/page/25 (abgerufen am 28.06.2023).

104 Engels u. a. (2022), S. 43.“

Ehrenamtliches Engagement in Artikel 29

Parallelbericht des Bündnisses deutscher Nichtregierungsorganisationen

„Assistenz für ehrenamtliches Engagement wird im Rahmen der Eingliederungshilfe nur sehr eingeschränkt finanziert. So werden nach dem SGB IX Assistenzleistungen nur erbracht, wenn die Unterstützung nicht auch im Rahmen familiärer, freundschaftlicher oder nachbarschaftlicher Beziehungen geleistet werden kann. Das erschwert Menschen mit Behinderungen ihr ehrenamtliches Engagement und bringt sie damit in eine soziale Abhängigkeit von Unterstützungspersonen.

Empfehlungen

[…]

  • Staatliche Finanzierung behinderungsbedingter Mehrbedarfe bei ehrenamtlichemoder politischem Engagement, z. B. Streichung der Einschränkung für Assistenz im Ehrenamt in § 78 Abs. 5 SGB IX.“

Parallelbericht der Monitoring-Stelle

„103. Die Betätigung von Menschen mit Behinderungen in politischen Parteien und Ämtern wird dadurch erschwert, dass Assistenz und Gebärdensprachdolmetschung nicht sichergestellt sind, da Leistungen für ehrenamtliches Engagement nur in engen Grenzen gewährt werden. Das Gesetz sieht diese Leistungen als nachrangig zu unentgeltlich privat erbrachter Unterstützung an;115 die Genehmigungspraxis ist zudem sehr restriktiv. Beides erschwert es Menschen mit Behinderungen, sich im politischen Alltag zu engagieren und sich das nötige Erfahrungswissen anzueignen, um Entscheidungspositionen erreichen zu können.“

Vorschlag für Empfehlungen

Siehe Anhang 1, Ziffer 144

  1. Die Monitoring-Stelle regt an, dem Vertragsstaat zu empfehlen,
  • […]
  • die gesetzlichen Regelungen zu Assistenz und Gebärdensprachdolmetschung im Ehrenamt so zu überarbeiten, dass sichergestellt ist, dass Menschen mit Behinderungen die Assistenzleistungen erhalten, die sie zur Ausübung politischen Engagements brauchen;
  • die Datenlage zum politischen Engagement und der Repräsentation von Menschen mit Behinderungen in Entscheidungspositionen zu verbessern.“
Fußnote

„115 §78 SGB IX.“